"; document.write(str); document.close(); }
欢迎访问陕西省人民政府研究室网站
今天是:
  您所在的位置首页 > 正文
关于财政资金支持产业发展情况的调研报告
来源: 秘书处 日期: 2019/1/28 作者: 省政府研究室  

    产业的发展与振兴是实现高质量发展的重要基础,也是陕西实现追赶超越的坚实基础和前提条件。为了更精准地发挥财政资金“四两拨千斤”的支持、引导和撬动作用,我室调研组在前期调研形成报告的基础上,又赴贵州、重庆、四川等省调研学习,形成如下调研报告。

    一、我省省级财政资金支持产业发展基本情况

    近年来,我省积极改进专项资金分配方法,创新资金使用方式,着力发挥财政资金支持产业发展的引导激励作用,撬动社会、产业和金融资本向实体经济集聚。

    (一)加大专项资金清理整合力度,有效带动投资增长。按照“清理到期、归并相近、内部压减、跨部门整合”等方式,取消、归并已到期专项资金。2017年,省级专项资金由原来的300多项归并缩减为75项,资金规模达34.6396亿元。从用途看:农业专项资金10.9746亿元、渔业0.495亿元、林业1.65亿元,省级工业转型升级、军转民、产业结构调整引导资金、现代服务业专项资金共计9.2亿元,中小企业发展专项资金3.33亿元,文化产业发展专项资金3亿元,陕南循环发展资金6亿元。财政资金投入的有效性、激励性和引导性功能不断增强,撬动更多的社会资本“输血”实体经济。

    (二)创新财政资金支持方式,推动产业升级发展。一是实施项目库管理制度。建立了横向到边、纵向到底,覆盖省市县三级的部门项目库和财政项目库,提前一年进行项目考察、论证、评审和筛选。二是建立了预算提前编制制度。改过去当年编预算为提前半年编制下年度预算,以改过去预算边执行、计划边制订、项目边落实、资金边拨付的做法。三是建立专项资金绩效管理机制。选取资金投入、财务管理、项目产出和效益等共性指标,以及行业个性指标,对农业、扶贫、社保、水利等专项资金开展绩效评价,使财政资金支持产业发展更具针对性和适应性。目前,我省财政资金支持产业发展共有6种方式:无偿补助、贷款贴息、股权投入、以奖代补、基金、PPP模式。从2017年省级财政专项资金支持产业发展方式看,对农业、林业、渔业主要采取无偿补助方式。省级农业专项资金预算中,无偿补助占85.8%,以奖代补占14.2%。对工业采用股权投入、基金、以奖代补等支持方式。2017年省级用于工业转型升级和高端装备制造专项资金2.89亿元,支持81个重点项目建设,推动现代化工、汽车、新一代信息技术、航空航天、高端装备、新材料等产业加快发展。对创新能力建设及产业关键核心技术研发项目,以投资补助为主。对现代服务业支持以投资补助、资本金注入、贴息贷款为主。2017年文化产业发展专项资本金注入占30%,项目补助占60%,贷款贴息等占10%。

    (三)设立产业发展基金、创投基金,撬动社会资本支持优势产业做大做强。目前我省共有省级政府投资基金30支,分别由省发改委、工信厅、环保厅、农业厅、科技厅等部门管理。其中,天使投资基金由省科技厅管理,省级政府全额出资5.592亿元已到位,投资197个项目、3.53亿元。创业投资基金12支,资金规模33.417亿元,省级政府出资12亿元已全部到位,基金主要由省发改委、省金控集团管理,目前已投资143个项目、23.8659亿元。产业引导基金17支,到位资金规模为102.3亿元,其中省级财政资金到位33.3亿元,基金已投果业、旅游、医药、集成电路等17个领域52个项目25亿元。

    基金支持产业发展的引导作用发挥较好。如2008年12月设立的陕西省创业投资引导基金,截至2017年底,省财政资金累计到位2亿元,已累计出资1.95亿元参股成立了9支基金,总规模19.895亿元,累计投资项目133个、投资额15.72亿元,其中省内项目75个、投资额8.56亿元。目前已全部退出2支基金8个项目、部分退出2支基金、7个项目,收回资金2.56亿元;有4个在主板上市(包括步长制药和康惠制药2个省内项目),2个被上市公司收购(杨凌本香为省内项目),10个省内企业经投资发展后挂牌新三板。参股基金带动其他投资人共同对项目进行了9.82亿元的资本金投资,实现了政府引导资金在项目投资上的二次放大。

    二、财政资金支持产业发展存在的主要问题

    近年来,虽然我省不断加大财政支持产业发展力度,并取得了一定成效,但从调研情况看,特别是与发达省份相比,当前我省财政资金支持产业发展的方式、途径和管理机制等方面仍存在一些问题,需引起足够重视并着力加以解决。       

    一)支持产业发展的资金规模有待增加。产业是区域经济发展壮大的根本。与浙江、山东等发达省份相比,我省目前财政支持产业发展的力度仍需加大。调研得知,2017年四川省省级财政支持工业的资金为33.63亿元,贵州省工业和信息化发展专项资金17.5亿元,重庆2018年工业发展资金共50亿元,而我省2017年仅有12.53亿元,在调研的省份中省财政资金规模最小。究其原因:客观讲,一方面主要是我省总体经济实力不强,相应地支持产业发展的资金就显得较少;另一方面,目前我省每年财政收入的“两个百分之八十”都投入民生事业,剩余的资金量不多、规模不大。而主观原因则是相关部门对支持产业发展缺乏足够的认识,重视程度仍显不够,相应的资金支持力度就有所减弱。

    (二)对需要重点扶持的产业有待进一步明确。目前,我省有限的财政资金扶持产业发展的方式大多采用的是“撒胡椒面”的做法,没有很好地做到集中力量重点扶持一些对全省经济社会发展具有战略性、全局性和决定性的产业。比如,重庆对笔记本电脑、研发准备金、新能源汽车等重点专项提供了约30亿元的资金支持。山东支持企业上云助推信息化发展,2017年至今已安排“云服务券”奖补资金超过1.5亿元,吸纳数百家云服务商为本省企业提供服务。云南在财政收入不多的情况下,每年安排10亿元支持特色农产品深加工及品牌打造,支持培育农村一二三产业并进行全产业链培植。而我省,一方面基于相关部门对需要重点发展的产业进行深入研究分析不够,直接采取广撒布网的简单模式;另一方面,各地制定了一些规划,也明确了重点发展的产业和方向,然而相关部门介于各种因素,未能很好地结合实际情况研究具体的支持重点和具体产业。

    (三)财政资金支持产业发展方式灵活性有待提升。目前,我省财政资金投入方式多样,资金使用分散于各个部门,尚缺乏统筹管理和精准使用,一些项目重复申报等诸多问题尚存,加之各部门财政支持方式在同一产业领域或项目中多年相对固化,缺乏灵活转换运用,一定程度制约了资金使用效率提升。究其原因,主要是我省财政资金支持产业发展管理体制存在缺陷,因涉及各部门利益,惯性思维较难改变,创新财政资金使用方式、或创新投资模式阻力重重。

    (四)财政资金撬动社会资本的能力有待提升。调研发现,我省30支省级政府投资基金设定规模为1036亿元,而截至目前基金规模仅有总规模的13.6%,财政资金撬动社会资本的能力较弱。究其原因:一是目前以股权投资方式投资的产业项目财政资金的退出率较低,影响了资金的循环投放和对社会资本的撬动能力发挥。二是缺乏能够撬动社会资本及有前景、回报丰厚的大项目。三是社会资本一般不情愿进入周期长、见效慢的社会公益性项目。四是与浙江、山东等发达省份相比,我省缺乏专业的基金投资分析师和高级管理人才,或者高水平的管理团队,导致基金运营水平有待进一步提升。

    (五)财政支持项目的绩效评价和监管仍需加大力度。目前,财政资金的使用依然是重投入、轻评价,重前期、轻后期、缺严管的状况,多数部门尚未按照相关文件要求建立科学系统的项目中期评估和绩效评价体系。同时,项目实施亦缺乏约束监督机制,尤其对产业基金监管缺乏应有认识,部分基金投资行为粗放;个别基金投资超额超限,有的“错位”投资、盲目投资,缺乏理性选择和精细管理,从而导致个别企业存在恶意套取财政资金现象。此外,目前我省诚信体系建设仍不够健全,惩罚措施也不够严厉,即使企业恶意套取项目资金,也很难追责,最终造成财政资金浪费。

    三、着力创新支持途径与方式,不断提升财政资金使用效率

    针对当前我省财政资金支持产业发展的新情况、新问题,建议学习借鉴浙江、重庆、山东、云南、贵州、四川等省市好的经验和做法,加强顶层设计,理顺管理体制,聚焦全省产业发展方向和重点,创新并调整财政资金支持方式,使财政资金对产业发展真正发挥好“四两拨千斤”的作用。

    (一)优化资金分配结构,加大支持产业发展力度。借鉴我省财政投入民生建设“两个百分之八十”的做法,加快调整财政资金支持产业发展的总体比重和分配方式。一方面调整资金投入比重。2017年,我省GDP总量突破2万亿元大关,参照省外财政资金支持产业发展较好省市的资金投入比例和规模,每年支持产业项目发展的省财政资金总量应达到100-150亿元,重点用于落实省委、省政府对我省产业发展的战略定位和部署,支持重大产业招商引资项目、产业转型升级项目,以及重点产业投资项目和先进制造业项目等,引导金融和社会资本进行定向投放,推动全省产业结构优化调整,产生更理想的投资效益。另一方面,推进省市分级支持。建议出台陕西省财政资金支持产业发展协同推进指导意见,明确省市县各级财政资金支持产业发展的方向和侧重点,各负其责,合力推进。省级财政资金应当兼顾不同区域、不同产业协同发展,在面向市、县(区)直接切块下达资金的基础上,以各类政府服务交易平台建设、大型产业园区基础设施建设,以及重特大项目投资为主,不再直接参与中小型具体项目的征集和资金分配事宜,可采取政府购买服务、融资担保等方式为中小微创企业提供间接支持;市县级财政资金应在承接省级切块下达专项资金基础上,重点围绕汽车、电子信息、现代化工等重大产业发展方向,以直接扶持中小微创企业发展为主,积极构建符合本地特色的产业体系,配合做好全省性产业布局的服务、对接和协调工作。

    (二)聚焦产业发展重点,发挥资金推动引导作用。应科学谋划,突出重点,坚持把我省用于民生建设之外的有限财政资金“用在刀刃上”,真正使省级财政资金对全省产业发展发挥好“四两拨千斤”的重要作用。一是支持培育新兴战略产业“新动能”。以“陕西2025”确定的14个重点产业领域为重点,突出抓好汽车、现代化工、航空航天与高端装备制造、新一代信息技术、现代医药、新材料六大新支柱产业的培育和发展。确保每个重点领域和新支柱产业都有专项资金和产业发展基金保障,引导金融机构和社会资本向重点产业集聚,逐步形成特色产业集群,带动上下游产业链协同延伸。二是优先支持农业农村发展补短板。根据中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划》及省委《实施意见》政策要求,大力支持数字农业,实施智慧农业工程和“互联网+”现代农业行动,对农业生产进行数字化改造。支持特色农产品优势区建设标准化生产基地、加工基地、仓储物流基地,完善科技支撑体系、品牌与市场营销体系、质量控制体系,加快形成特色农业产业集群。实施休闲农业和乡村旅游精品工程,发展乡村共享经济等新业态,推动科技、人文等元素融入农业。三是集中支持工业优势项目。继续大力支持科技创新、智能制造、工业强基、工业品牌建设等,强化工业基础,注重集成应用,加快我省制造业结构调整和转型发展。重点对节能与新能源汽车、航空装备、高档数控机床与机器人、电力装备、节能环保装备、轨道交通装备、集成电路、智能终端、云计算、大数据和物联网、生物医药及医疗器械等领域进行支持。四是支持物流业等现代服务业发展。围绕枢纽经济、门户经济、流动经济发展重点,大力发展金融、物流等现代服务业,构建具有陕西特色竞争力的现代产业体系。加快完善立体式综合交通网络,打造国际物流枢纽,建设大数据枢纽。通过建设相应平台,提供便利条件,吸引域外资金、技术、人才、信息等经济要素向省内流动集聚。

    (三)拓宽资金投放渠道,提升财政支持产业精度针对产业重点领域和薄弱环节,综合运用多种方式予以支持。一是建立政研结合新模式。可推广西安光机所经验,加强政府与高校、科研院所在科技创新方面的对接与合作,设立专业技术研究院,共同开展人才培养、科技研发和科技成果转化对接工作。探索财政科技类专项资金切块下达机制,采取研究院代行投资职责、政府监管评估的方式,发挥专业化科研优势,实现精准定向扶持,打造科技、金融、产业三链融合新模式。二是设立产业发展专项资金。借鉴我省发展汽车产业的投资方式,对电子信息、生物医药等产业也进行类似的支持。三是建立财政支持产业发展担保体制机制。当优势产业领域发展潜质较好的企业或项目经营遇到困难时,应着力加大财政政策与金融政策、产业政策的融合支持力度,形成财政资金引导信贷、社会资金投放的产业投融资服务体系,解决好企业(项目)短时资金急需问题。四是通过产业引导基金扶持发展。对社会资本不愿投资的产业项目,省财政资金可进行投资引导,逐步吸引撬动社会资本进入;对后期产业发展的支持则由“补项目”变为“补充资本金”。五是积极推广PPP模式。继续在基础设施领域运用PPP模式,在农业领域积极探索PPP模式,撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。六是创新政府购买服务方式。借鉴浙江在全省推广应用“创新券”和实施小微企业服务券的做法,通过政府购买服务方式,推动各类创新平台为有创新需求的企业和创业者提供服务,促进省市县科技资源和服务资源开放共享,扩大财政资金受惠面,支持培育一批专门为小微企业服务的市场主体。我省应予借鉴,尽快搭建省级为中小企业服务的平台,并为企业进行集中统一服务。

    (四)改进资金管理方式,提高财政资金使用效率。针对专项资金和产业基金种类过多、职能分散、补助面广、方式单一、管理粗放、效率低下等问题,按照集中财力办大事的要求,积极改进资金管理方式,提高省财政资金使用绩效。一是整合专项资金数量。继续加快专项资金改革进程,优化转移支出方向,大力压减整合现有专项资金的类别和数量,提高资金的统一管理使用效率。每个产业管理职能部门原则上只保留1项专项资金,并对应成立1支产业发展基金,职能较多的可视情增加1-2项,全面实行清单化管理,解决好资金交叉管理、投向失焦等问题,推动产业结构加速优化调整。二是建立资金回流机制。在专项资金与对应产业发展基金之间建立资金回流机制,以专项资金为资金“源池”,采取先签订基金注资协议、明确注资比例,后按投资项目洽谈规模预算情况再履行注资责任的“后注资”方式,避免财政资金在项目投资筛选阶段“趴帐”现象,进一步提升财政资金的综合使用效率。三是厘清政府与市场的关系。省级财政资金应逐步退出竞争性机制能够充分发挥作用的产业领域,重点支持并主要用于公平竞争环境营造、公共服务(产业链)平台建设、产业转型发展试点示范,以及企业科技研发等方面。通过建立考核评价机制,采取区域性竞争分配方式予以支持,强化省市县联动,实现全省层面的统筹推进和协调发展。四是适时出台人才引进政策。加强基金管理专业化人才的引进和培养,进一步提升基金运作水平,建议对获得注册金融分析师、风险管理师、精算师等国际通行金融职业资格认证的高端金融人才来我省工作的,给予一定奖励,并出台纳税、住房等配套优惠政策及具体措施。

    (五)突出使用过程监管,健全资金绩效评估机制。建立健全并落实覆盖资金使用全过程的评估机制,实现全流程监管。一是强化阶段评估。着力改变目前专项资金使用过程中重项目征集评审、轻事后效益监管、甚或“一拨了之”的做法,着重加强对资金拨付使用用途、效果等情况的阶段性评价。二是注重长期效益。建议对相关基金管理办法进行修订,将基金投资存续时间由现在的3-5年修改为7-10年,确保资金能够对见效周期长的产业项目提供稳定的支持,同时也利于真实反映绩效评估结果。三是加强资金清理。根据综合评价结果,对进度过慢、效益不佳的产业项目缓拨或停拨后续资金,对违规使用专项资金的永久剔出“项目库”并追究相关责任;对基金长期“趴帐”、尚不能发挥支持产业发展的,应采取果断措施,及时清理重组。四是坚决落实退出机制。按照“以法为据、绩效主导”原则,对达到投资目标或有受让人的,应适时采取股权转让、财产份额转让退出,对存续期满、经营亏损、出现违规情形的及时清算,果断退出,确保财政资金的循环使用及效益提升。

 

】【打印】【关闭窗口