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加快延安旅游业发展的调研报告
来源: 秘书处 日期: 2019/4/11 作者: 省政府研究室  

    旅游业作为一个具有极强带动力的综合性产业,近年来呈现出强劲发展态势,已经成为我省国民经济的支柱产业,在稳增长、调结构、惠民生、促就业方面的作用日益凸显。延安市作为一个油主沉浮的重工业城市,在油价长期低迷、稳增长任务艰巨的形势下,摒弃单一依靠能源工业的理念,以“壮士断腕”的勇气,深入挖掘丰富厚重的历史文化、博大的红色旅游和独特的黄土文化资源,发展全域旅游,在旅游带动产业转型方面进行了很多有益的探索和实践,对于推动全省旅游产业转型升级、实现追赶超越有着重要的示范和引领作用。

    一、延安加快旅游业发展的主要做法和成就

    延安地处陕西北部黄土高原区,旅游资源得天独厚,在中华民族民族精神、中国现代工业和苹果产业三大领域具有丰富性、至高性、唯一性、垄断性。

    延安是中华民族精神之都。习近平总书记在延安考察时指出,黄帝陵、延安宝塔等是中华文明、中国革命的精神标识和自然标识。延安现存445处革命旧址和大量珍贵的文物、照片资料,党中央、毛主席在延安十三年留下了全国规模最大、数量最多、保存最为完整的革命旧址群,是举世瞩目的中国革命圣地和全国爱国主义、革命传统、延安精神三大教育基地。

    延安是中国石油工业之母。东汉班固的《汉书》和宋人沈括的《梦溪笔谈》中都提到延安出产石油。延安市延长县开发了中国大陆第一口油井,是我国石油工业发祥地,是国家重要的能源接续地,也是我国石油工业文化和旅游资源的重要集聚地,在石油工业旅游方面具有得天独厚的优势。

    延安是中国苹果之乡。延安是全国苹果的优生区,全市苹果种植面积350万亩,年产量300万吨,占全省的三分之一、全国的九分之一。洛川苹果全国闻名。拥有万亩苹果花观赏、苹果采摘、现代果品加工等苹果全产业链的旅游资源。

    目前全市有重点旅游景区35处,国家5A级景区1处、4A级景区6处、3A级景区14处;旅行社49家,导游员800 多名;旅游宾馆饭店500多家,其中星级宾馆饭店49家,有4星级酒店8家,直接从业人员已达3万多人,间接从业人员已达10多万人,年接待能力可达千万人次以上。黄帝陵、秦直道、延安革命纪念馆、宝塔山、枣园、杨家岭等众多景点,代表着中华文明的辉煌历史和中国革命的光辉成就,是海内外中华儿女梦寐以求、魂牵梦绕的旅游圣地。

    在全域旅游发展理念指引下,延安市围绕“中国革命圣地、国家历史文化名城、中国优秀旅游城市”的城市定位,提出把旅游业打造为支柱产业的战略目标。通过“文化旅游带动”战略,奋力追赶超越,推动延安旅游快速转型升级。2016年,共接待海内外游客4000万人次,旅游综合收入达到228亿元人民币。2017年上半年,延安市旅游综合收入累计达137.9亿元人民币,同比增长40.59%;接待旅游者2373.1万人次,同比增长22.85%。

    延安推动旅游业创新发展的主要做法和经验:

    (一)加快体制机制创新,建立与全域旅游发展相适应的管理体系

    延安市在体制机制创新方面主要做了四个方面的工作:建立了党政主要领导挂帅的全域旅游组织领导机制,全力推动旅游产业转型升级。成立了延安市旅游发展委员会,将旅游产业发展提到全市发展层面。由市旅发委牵头,建立了延安市旅游联席会议组织,成员单位有市委宣传部、市发改委、市财政局、市文广局、市公安局、市规划局等48家单位,旅游工作作为一项考核指标,纳入到各单位的年终考核中,极大的增强了各部门联合推动旅游产业发展的积极性主动性。组建了市旅游投融资公司,为全市重大旅游项目建设提供资金保障。通过体制机制改革,形成了全市共同推动实施“文化旅游带动”战略的合力。

    (二)强化旅游与各类规划的衔接,提高规划的协同性和整体性

     延安市根据自身旅游资源特色,提出了“135空间结构”全域旅游规划,即:“一核”(以延安中心城区为全市旅游发展引领核心)引领全域、“三带”(黄河文化旅游产业带、延河文化产业带、洛河文化旅游产业带)产业聚集、“五区”(红色文化旅游区、黄帝文化旅游区、黄河文化旅游区、黄土风情旅游区、绿色生态旅游区)功能联动。按照“135”规划思路,延安市提出市区即为景区的理念,把延安市区建设成为博物馆城和红色5A级景区,各县区也依托各自的旅游资源规划当地的旅游产业发展。将旅游发展作为重要内容纳入经济社会发展、城乡建设、土地利用、基础设施建设和生态环境保护等相关规划中。

    (三)实施重点项目带动战略,不断提升旅游基础设施和公共服务水平

    延安市先后投资500多亿元,实施了新区建设、旧城改造、居民下山、延河治理等17项重大城市建设工程,枣园、杨家岭、凤凰山、鲁艺等十大革命旧址景区保护提升快速推进。黄帝陵、文安驿、圣地河谷、黄河壶口、中国革命文艺家博物院、安塞黄土风情六大文化产业园区建设全面启动。

景区方面,已经形成枣园红色文化广场、文安驿文化园区、圣地河谷金延安一期、乾坤湾旅游景区、黄陵国家森林公园、无量山等旅游景区,初步构筑起红色文化游、黄帝文化游、黄土风情文化游和绿色生态游五大旅游板块。

旅游服务方面,建成投运了延安旅游咨询服务中心机场大厅、南高速出口大厅,即将建成宝塔山游客服务中心,可在方便游客游览的同时,根据游客需要和景区情况,为游客提供合理的参观游览线路和时间规划。城区开放旧址景区完成了WIFI覆盖、旅游查询、电子讲解等工作,延安旅游APP系统和延安旅游资讯网平台建成运行,旅游厕所、停车场、旅游标志标识等设施建设加快推进。按照旅游需求个性化要求,建立优质旅游服务商目录,推出优质旅游服务品牌,推进服务人性化、品质化、智能化。

    (四)依托“旅游+”,推动旅游与文化、教育、体育、城镇化等产业融合发展。

    “旅游+”是加快旅游与各个产业融合,提升旅游综合带动能力的重要途径。延安市把旅游与节会相结合,实施“节会带动”战略,精心打造了“延安过大年”“公祭民祭黄帝陵”“洛川国际苹果节”、“延川红枣文化节”、“壶口旅游节”“安塞文化艺术节”“万花山牡丹节”等节会,新推出了“少年励志游”“老年怀旧游”“知青体验游”“红色研学教育游”“驴友自驾体验游”和“延安人游延安”等专项旅游产品。

    旅游与文化演艺相结合,先后推出了《延安保育院》、《延安保卫战》、《红秀延安》等3部大型演出剧目,各区县推出了《山丹丹》、《挂红灯》、《兰花花》、《延河谣》等一批具有陕北特色的剧目。延安过大年春节文化活动,三十集电视剧《盘龙卧虎高山顶》、《信天游的故事》、《我们在延安》、《延安文化访谈》等作品,延安民歌艺术节等,丰富了游客的精神文化生活,提升了延安文化旅游的知名度。延安市入选《魅力中国城——2017中国旅游盛典》大型城市文化旅游竞演复赛。

    旅游与商贸相结合,开发出了剪纸动画片《延河湾》、“盛世华”艺术石材、“峁圪垯”杂粮品牌、“十二生肖”剪纸系列陶瓷餐具等文化旅游商品纪念品。

    旅游与教育结合,推动研学旅行、红色教育快速发展。42处革命旧址被中国延安干部学院确定为现场教学点,2016年培训外地党员干部6.7万余人。“红色旅游进校园”工作有序开展,红色教育基地功能全面释放。

    旅游与体育结合,举办了三届秦直道自行车联赛,成功举办了延安国际半程马拉松赛。

    旅游与林业、农业相结合,一批农业大户和种养殖类企业,根据延安坡地多,适合种养殖的植物动物种类多和观赏采摘食用价值高的特点,加快农业、林业与旅游的融合发展,把山坡绿化、红枣苹果采摘、亲子游艺项目等结合起来,吸引了大批家庭亲子游,安塞区南沟农业示范园最多时每日可收入1万多元,成为当地百姓郊游的首选地。

    (五)加大旅游整体营销力度,凸显区域旅游品牌形象。

    制定全域旅游整体营销规划和方案,实施品牌营销战略,拓展营销内容。以“我要去延安—游革命圣地、祭轩辕黄帝、观壶口瀑布、揽黄土风情、住陕北窑洞、品洛川苹果”作为宣传品牌主题,坚持以游客为中心,全面开展“全域旅游”、“全员培训”、“每个延安人都是旅游形象大使”等工作,使延安以红色旅游为核心的旅游异常火爆,看演出和住窑洞、品小吃、购土特产品成为游客的最佳选择。

    (六)狠抓旅游环境综合治理,全面优化旅游环境

    在旅游环境综合整治方面,延安市做了大量的工作:加强相关部门的联合监管治理,强化旅游质监执法队伍的市场监督执法功能。在市容市貌整治及设施完善、道路交通秩序治理、旅游景区周边和公路沿线环境整治、旅游标志标识、餐饮住宿监管、广告牌匾清理规范、集贸市场建设改造和市民文明素质提升等具体领域,做精做细做扎实工作,通过集中整治,城市旅游环境得到进一步改善,游客满意度大幅提升。2016年建成国家森林城市,目前已通过国家卫生城市建设国家技术评估,城市功能不断完善,城市形象和品位显著提升,对游客的接待能力和接待水平也不断增强。

    二、延安旅游业发展面临的机遇和挑战

    随着我国国力不断强大,城乡居民走出家门、实地参观我国博大精深的历史古迹、欣赏祖国大好河山,感受不同民俗风貌的愿望越来越强烈,推动了全域旅游、乡村游、主题游、深度游等旅游新业态快速发展,旅游业迎来了前所未有的发展机遇。

    (一)发展机遇

    为满足人们对于旅游消费特色化和个性化的需求, 国家《“十三五”旅游业发展规划》提出按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,以转型升级、提质增效为主题,以推动全域旅游发展为主线,加快推进供给侧结构性改革,努力建成全面小康型旅游大国的旅游发展战略。按照这一发展战略,全国已有31个省(自治区、直辖市)把旅游定位为“支柱产业”,其中24个省级定位为“战略性支柱产业”,已有12个省区市提出“旅游强省(区/市)”的战略。我省第十三次党代会提出“推进旅游业供给侧结构性改革,创建国家全域旅游示范省”的决策部署。延安市拥有得天独厚的旅游资源优势,在国际国内具有独特的政治影响力。更加需要紧抓这一机遇,把旅游业打造成为新的战略性支柱产业作为突破口和重要抓手,改变对于“油主沉浮”的增长依赖,依托红色旅游景区组织参观活动,让游客感受红色延安的革命精神;依托绿色自然风光带动旅游消费,让游客感受到绿色延安的巨大变化和中华民族多姿多彩的壮美风光,从而带动延安经济的快速增长,力争旅游与石油二分天下,成为延安转型发展的新亮点。

    延安的旅游资源最鲜明的特点是具有综合性。延安是革命老区,也是黄土高原的中心部分、游牧农耕文化交汇之地,历史文化遗址多达9622处,其中革命遗址455处,红色旅游资源全国历时最长、规模最大、品位最高,黄河资源全国最丰富、特色最明显、景观最集中,黄土风情、民俗文化等旅游资源丰富多样,品质独特,多种文化交织、叠加一起,开发潜力巨大。如万花山,由秦岭以北最大的野生牡丹群、花木兰故里、毛主席观花台、佛道坪陕北特色民居等组合而成,集生态观光、历史文化、红色革命、民俗风情和休闲养生等多种元素为一体的复合型景区,显示了历史文化与现代文明的完美交织交汇交融。既有天下牡丹出于延州的自然美景,又有毛主席“要保护好万花山,把她建成人民的公园”的领袖与百姓血浓于水的革命情怀。乾坤湾既是中国干流河道规模最大、最好、最密集的蛇曲群,又有太昊伏羲氏在这里“仰则观象于天,俯则观法于地,观鸟兽之文与地之宜,近取诸身,远取诸物,于是始作八卦,以通神明之德,以类万物之情”的民间传说。黄陵、黄河壶口、黄土高原、杨家岭、枣园、瓦窑堡、吴起、保安、文安驿、梁家河等既是具有独特风貌的自然景观,又是孕育陕北民歌、安塞腰鼓、民间社火、秧歌、信天游、农民画、布堆画、毛绣、刺秀、窑洞窗花、民间剪纸等民俗文化和艺术的肥沃土壤,使延安旅游更加丰富多彩,富有魅力。

    延安旅游具有良好的产业发展基础。延安旅游业是传播中华传统文化、弘扬社会主义核心价值观的重要渠道,是生态文明建设、带动当地百姓脱贫致富的重要途径,在旅游产业的带动下,延安的绿水青山正在成为金山银山。今年上半年,延安市旅游综合收入同比增长40.59%;接待旅游者2373.1万人次,同比增长22.85%,旅游产业高速增长态势明显。圣地(红色革命文化)、圣水(黄河文化和黄河壶口瀑布、乾坤湾两大奇观)、圣人(轩辕黄帝)、圣果(延安苹果和大枣)4张旅游大牌的实力正逐步彰显。

    (二)面临挑战

    延安旅游产业发展中还存在着红色旅游没有收入、绿色旅游开发宣传不够,旅游人数多、但收入少,旅游业态单一、对当地产业带动力不强等问题,认清并分析这些问题,对推动旅游业健康持续发展至关重要。

    1、对旅游产业认识和定位仍需提升和精准化

    延安部分部门对旅游的认识仍停留在兴趣型观光型经济层面,还没有深刻认识到其作为战略性支柱产业和动力型经济对延安转型发展的深远重大意义,没能充分认识到打造包装好“共产党人的精神家园”、“走进延安红色筑梦之旅”旅游核心品牌对拉动经济增长的重要作用,更没有将其上升到通过延安故事的讲述与呈现、增进人们对党的认知与认同、夯实党执政的群众基础和社会基础的高度。

    2、旅游管理体制机制有待完善和加强

    延安市成立旅游发展委员会的目的是要形成一个综合部门,统筹规划管理相关部门,形成推动旅游产业发展的工作合力。但目前市、县旅发委与公安、工商等相关职能部门的对接联络还比较松散、缓慢,旅游警察、工商旅游分局和旅游巡回法庭等专门机构和“1+3+N”旅游管理体制尚未建立,无法及时准确解决处理旅游产业发展中遇到的问题。旅发委缺少与相关部门在产业规划与促进、资源统筹与监管等方面的综合协调职能,缺乏在全市城市总体规划、交通规划、公共服务设施、城乡统筹等对旅游产业有重要影响的重大决策方面的发言权,导致城市规划、产业发展、城乡统筹、信息建设等的规划建设与旅游产业发展需求和发展规划衔接不紧密。

    3、各类的旅游资源的开发管理亟需统筹与协调

    延安市大部分的旅游资源同时也是文物、宗教资源,这些旅游资源分别隶属不同行业和部门,旅游整体联动开发作用没有充分发挥。黄帝陵、枣园、宝塔山等景区均存在文物、旅游、林业、宗教等多部门管理问题,部门仅从完成文物、林业、宗教保护和安全角度看待,重保护重管理、轻开发轻应用,并没有将这些资源当作有巨大潜力的旅游资源进行统筹管理,习总书记提出的“让文物活起来”的要求还没有真正落到实处,且在重大节假日期间安全和突发事件应急预案缺乏,存在管理的缺失漏洞。同时,景区资源与演艺资源缺乏统一沟通协调,如由陕旅集团、陕文投集团和延安地方政府等投资的文化演艺项目,互相错时演出、联合营销不够,不同程度存在资源分散、项目重复、资金浪费、无序竞争、效益低下问题,阻碍了文化旅游产业的长远发展和提档升级。

    4、旅游产业投入方式还需改革与创新

    一是旅游基础设施投资量大,地方政府财力支持不够。旅游业是一个高密度集中投入而收益慢的产业。发展初期的投入必然以地方政府投入为主,例如黄陵县政府为改变延安唯一的五A景区黄帝陵景区周边的居民建筑多而散乱问题,近年来仅移民搬迁就投入了20多亿元,县财政压力巨大,在景区后续开发等方面资金匮乏。二是针对旅游项目投融资的导向性鼓励激励措施针对性不强部分有资源优势和市场潜力的企业,由于没有相应的信贷支持,导致企业经营困难。对民间资本、社会资本、外商资本参与投资延安旅游项目的财税政策优惠方面力度不够,不能引进。三是宣传投入不够缺乏易记易诵的宣传口号,在央视等知名媒体上的宣传很少,对陕北近年来的快速发展及成就的宣传不足,很多外地游客对陕北旅游的印象还停留在单一、落后的认识层次上。

    5、旅游综合带动能力仍需拓展与深化

    一是与其他产业融合不够。旅游业是综合性产业,涉及29 个经济部门,直接和间接影响细分行业109 个。延安旅游与文化、文物、农业、体育、康养等融合发展正在不断走向深入,但这只占极少的一部分,还存在旅游与其他行业融合方式与融合路径的问题。二是旅游消费的带动力不强。根据国家有关标准,旅游热点地区游客人均消费水平应在1000元—1200元之间,2016年全市游客人均消费566元,仅为国家标准的旅游热点地区人均消费的一半左右,人均消费不足导致延安旅游业面子上好看,实际上对增加地方收入效益不大。如以红色旅游为主的枣园、杨家岭等景区,讲解只需15到20分钟,游客自由参观也仅需20分钟,整个市区的红色旅游景点只需要一个上午就可以看完,游客的参与度、体验度都比较差。三是延安的旅游衍生品、消费品太少旅游产品以红枣、小米等农产品为主,不方便携带,价格也不高,其他能够满足游客需求又能增加当地旅游收入的产品很少,旅游产品的拉动能力十分有限。

    6、旅游公共服务需要更加人性化与科学化

    旅游业是一个体验式的产业,满足游客方便、舒适、快捷的人性化体验是其根本要求,个别景区对于外省市来的游客严格执行景区上下班时间,导致游客无法参观,影响游客体验。部分景区尤其是特色镇餐饮价格远高于周边其他地区。节庆期间各景区在游客信息、交通、气象、住宿、餐饮、演艺之间联动不足,导致有的景点人满为患,有的则门可罗雀,影响了游客旅游体验的舒适性和便捷性。

    三、加快延安旅游业发展的政策建议

加快发展旅游业,要按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的要求,紧紧围绕红色文化、黄帝文化、黄河文化、黄土风情文化、绿色生态文化五大板块,通过空间拓展、时间延伸和业态培育等方式,逐步实现旅游经济由“门票经济”向市场经济转型,景点旅游向全域旅游旅游转型发展。

    (一)统一思想认识,做好陕北文化旅游业发展规划和定位

    按照“红色陕北、绿色家园”主题,制定延安文化旅游产业总体发展规划。以红色为面子、绿色做里子的思路,既做好全国人民心中的“红色圣地”,更要大力把绿色山水文化融入到红色旅游中,既要着力进行红色教育、传承红色基因,全力打造“延安精神永放光芒”为主题的红色旅游品牌,也要打造“万花山牡丹甲天下”、“黄河母亲河”等绿色旅游新名片。塑造出“红色、绿色”相得益彰、文化和景观相结合的延安旅游新形象。

    (二)理顺体制机制,形成旅游资源的开发合力

    要尽快理顺并发挥旅发委的职能,整合文物、林业等各类旅游资源,打破市县行政划分,按照旅游主题统一规划旅游线路,整体进行开发包装,形成一个个具有鲜明特色的旅游产品。如“黄河游”,乾坤湾黄河蛇曲地貌地质公园、壶口瀑布等景点开发成一个线路,提升黄河游览的深度和品质。加强旅发委与相关厅局的协作,推进旅游产业发展规划与“十三五”城镇化、交通、工业、农业等发展规划的衔接。

    (三)加大投入和宣传,提升旅游产品品质和知名度

    一是设立旅游发展专项资金,主要用于国内外旅游促销、旅游发展规划制定、旅游发展战略研究、从业人员培训等费用的支出。

    二是加强在主要媒体上对陕北乃至陕西旅游进行整体宣传推介。通过向全社会征集宣传口号、开展节庆活动等方式,包装推广一批脍炙人口的宣传口号,如白云山“三月三、赏牡丹;九月九、打红枣”等,扩大景区的知名度,增加人气。积极利用影视传媒等宣传方式扩大景区知名度。发掘杨家将、高西沟等景区中蕴含的爱国勤劳、团结向上的历史文化故事,以影视剧、戏剧等形式,传承发扬陕北人民爱国、勤劳、团结的民族精神,使之成为展现陕北民风民俗中淳朴向善的精神风貌的重要途径。

    三是采取多渠道筹集产业发展所需资金。通过债券、道路冠名等方式筹集资金,对经济效益明显的项目采取政府担保、提前出租的经营模式筹措资金,对一些政府暂时无力开发的旅游景点,可以资产置换、PPP合作等方式合作开发,共享收益。

    (四)做细做实“旅游+”,实现旅游在三产融合中的引导和带动作用

    一是创新推出一批参与性强的旅游活动。以佳县打枣节、万花山牡丹节、石峁遗址历史考古、陕北民歌赛、信天游比赛等节庆活动,推动旅游与教育、文化、节会、演艺、体育等业态融合,增加游客红色游、主题游、亲子游、休闲游、体验游等旅游消费体验。

    二是规划发展一批现代观光农业、休闲农业,把旅游与增加农民收入结合起来,为青少年提供种养殖体验及科普教育为一体的农业深度游,推动农业现代化和旅游特色化。

    三是建设旅游产业大数据平台。统一规划,统一建设旅游产业大数据平台,集合景区、线路、交通、文化、教育、美食、住宿、气象等功能为一体,不断完善智慧旅游。在全市普及智慧旅游工程,拓展智慧旅游体系在旅游管理、服务和营销中的应用,推动智慧旅游全面发展。

    (五)加快旅游商品开发,提升购物旅游消费中的比重和份额

    一是要树立旅游大商品观念,淡化旅游商品与非旅游商品的界线。通过举办旅游纪念品设计竞赛、鼓励优秀设计申请专利等方式,推动旅游商品丰富化、多样化。

    二是深度开发白酒、苹果、黑陶等旅游产品,积极开发具有动漫、游戏、民俗等特色旅游产品。

    三是合理布局旅游购物网点。加快重点景区商业区的建设和管理,建成一批既代表陕北传统商业文化和现代商业精神,又领略黄土风情、民俗民艺的“购物天堂”。

    四是编写购物指南,在酒店、旅游点设立购物信息窗,建立电脑购物咨询网络,通过引导扩大旅游者的购物范围,对旅游区的各类商场、店铺和定点购物点进行标准化管理。

    (六)规范旅游市场管理与服务,提升旅游服务质量和水平

    一是建设旅游行业监管综合平台。完善旅游团队服务管理、导游公共服务监管、旅游质监执法、旅游住宿业标准化管理信息、旅行社网上审批、旅游志愿者服务管理等信息平台,加快制定延安市旅游管理标准体系和行业服务标准体系,对饭店、旅行社和旅游区(点)等的软硬件实施标准化管理,推动旅游产业标准化。

    二是加快推进特色餐饮、住宿的标准化、规范化,做到既保持传统特色,又紧跟市场需求,及时推陈出新,提高餐饮的知名度与美誉度,成为吸引游客的重要力量。提升村落的保洁、绿化服务水平,做好景区周边民宿产业等旅游配套产业,让游客切实感受农村的风土民俗,提升游览满意度。

    三是增强服务意识,推动旅游服务人性化。加大对景区服务人员素质培训,提升景区人性化服务水平。借鉴河南等省景区管理经验,本着为一切为游客满意的原则,适当延长景区服务时间,满足游客错时参观游览的需求。

 

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